EU: Erzeugerorganisationen unter Druck
Erzeugerorganisationen bleiben ein zentrales Instrument, um das Angebot im europäischen Obst- und Gemüsesektor zu bündeln und die Position der Landwirtschaft in der Wertschöpfungskette zu stärken. Eine aktuelle Prüfung des Europäischen Rechnungshofs zeigt jedoch: Die EU-Förderung ermöglicht wichtige Investitionen und verbessert die Vermarktungsfähigkeit. Gleichzeitig verliert die Mitgliedschaft an Attraktivität, während die Verhandlungsmacht gegenüber dem konzentrierten Lebensmitteleinzelhandel begrenzt bleibt.
Förderung stärkt Vermarktung
Im Jahr 2024 waren in der Europäischen Union 1.488 Erzeugerorganisationen im Obst- und Gemüsesektor anerkannt. Sie vereinten rund 187.000 Mitglieder und standen 2023 für etwa 42 Prozent des Produktionswerts in diesem Sektor. Im selben Jahr flossen 1,06 Milliarden Euro an EU-Mitteln in die Unterstützung der Organisationen. Die Förderung erfolgt über mehrjährige operationelle Programme, die von den Organisationen und ihren Mitgliedern kofinanziert werden. Mit den Mitteln werden unter anderem Sortier- und Verpackungsanlagen, Lager- und Kühltechnik, Logistik, Qualitätsmanagement, Zertifizierungen sowie Maßnahmen zur Energie- und Wassereinsparung finanziert. Auch Automatisierung gewinnt angesichts steigender Arbeitskosten und des zunehmenden Arbeitskräftemangels an Bedeutung. Die Programme erleichtern es den Organisationen, größere Investitionen über mehrere Jahre zu planen und umzusetzen.
Für den Handel besonders relevant ist die stärkere Marktorientierung der Erzeugerorganisationen. Vertriebsabteilungen analysieren Nachfrage, Sortenentwicklungen und erwartete Preise und leiten daraus Produktionsmengen und Pflanzpläne ab. Damit sollen Übermengen vermieden und jene Qualitäten und Produktkategorien erzeugt werden, die am Markt nachgefragt werden. Als Wachstumsfelder nennt der Rechnungshof unter anderem Premiumsorten und Beeren.
Auch bei den Anforderungen des Einzelhandels bieten Erzeugerorganisationen Vorteile. Sie unterstützen ihre Mitglieder bei Rückverfolgbarkeit, Qualitätsmanagement und Zertifizierung und übernehmen administrative Aufgaben, die für einzelne Betriebe oft zu aufwendig oder teuer wären. Zwischen 2018 und 2022 entfielen EU-weit durchschnittlich rund 11 Prozent der Mittel aus den operationellen Programmen auf Qualitätssysteme und Maßnahmen zur Qualitätsverbesserung.
Größere Organisationen im Vorteil
Die Bündelung des Angebots verbessert grundsätzlich die Verhandlungsposition der Erzeuger. Organisationen können größere Mengen, ein breiteres Sortiment und eine kontinuierlichere Belieferung anbieten. Größere Lager- und Vertriebszentren verkürzen zudem die Zeit zwischen Ernte und Auslieferung und ermöglichen eine effizientere Belieferung verschiedener Absatzkanäle.
In der Praxis profitieren davon vor allem größere und wirtschaftlich bedeutendere Organisationen. Sie können mit Handelsunternehmen eher über größere Mengen, ganzjährige Verfügbarkeit und standardisierte Qualitäten verhandeln. Teilweise beziehen sie Erzeugnisse aus anderen Regionen oder Mitgliedstaaten, um Lieferfähigkeit über längere Zeiträume sicherzustellen. Für den Einzelhandel entsteht dadurch der Vorteil, mehrere Produkte über einen zentralen Ansprechpartner beschaffen zu können.
Der Rechnungshof stellt jedoch fest, dass nur wenige Erzeugerorganisationen groß oder bekannt genug sind, um in Handelsverhandlungen aus einer wirklich starken Position aufzutreten. Die Angebotskonzentration bleibt deutlich hinter der Konzentration im Einzelhandel zurück. In den sechs Mitgliedstaaten, auf die zusammen rund drei Viertel der EU-Obst- und Gemüseproduktion entfallen, vermarkteten die jeweils vier größten Erzeugerorganisationen lediglich zwischen 1 und 13 Prozent der nationalen Produktion. Ausnahmen bilden Belgien und die Niederlande. Hinzu kommt die Verderblichkeit der Ware. Obst und Gemüse lassen sich nicht beliebig lagern, weshalb Erzeugerorganisationen bei Preisverhandlungen unter Zeitdruck stehen. Besonders ausgeprägt ist dies bei empfindlichen Produkten mit kurzer Haltbarkeit, etwa Beeren. Der Rechnungshof sieht deshalb trotz der Vorteile gemeinsamer Vermarktung weiterhin ein strukturelles Ungleichgewicht zwischen Erzeugerorganisationen und Einzelhandel.
Österreich: 31 Prozent Organisationsgrad
Österreich weist im europäischen Vergleich eine überschaubare, aber vollständig aktive Organisationsstruktur auf. Für 2022 nennt der Rechnungshof acht anerkannte Erzeugerorganisationen. Sie vermarkteten Erzeugnisse im Wert von rund 241 Millionen Euro: alle acht Organisationen reichten operationelle Programme ein. Die durchschnittliche EU-Unterstützung pro aktiver Organisation lag bei rund 772.000 Euro.
Für 2023 weist der Bericht Österreich einen Organisationsgrad von 31 Prozent aus. Damit liegt das Land unter dem EU-weiten Wert von 42 Prozent, aber deutlich über Ländern wie Deutschland mit 28 Prozent, Polen mit 11 Prozent oder Griechenland mit 9 Prozent. Zum Vergleich: Spanien und Italien erreichten jeweils 58 Prozent, Belgien 79 Prozent und Dänemark 86 Prozent. Bei der Konzentration des Angebots zeigt sich in Österreich ein gemischtes Bild. Die vier größten Organisationen standen laut Rechnungshof für rund 25 Prozent der österreichischen Obst- und Gemüseproduktion. Damit liegt Österreich deutlich über Spanien mit 5 Prozent oder Polen mit 2 Prozent, bleibt aber hinter Belgien mit 63 Prozent und den Niederlanden mit 54 Prozent zurück.
Für den österreichischen Handel bedeutet dies: Erzeugerorganisationen können einen relevanten Teil des Angebots bündeln und als professionelle Lieferpartner auftreten. Zugleich ist die Struktur nicht so stark konzentriert, dass sie das Kräfteverhältnis zur Nachfrageseite grundsätzlich verändern würde. Der Ausbau von Kooperationen, Verbänden und gemeinsamen Vermarktungsmodellen könnte daher an Bedeutung gewinnen.
Weniger Mitglieder, sinkende Attraktivität
Trotz der Vorteile ist die Mitgliederzahl der Erzeugerorganisationen in der EU rückläufig. Nach Berechnungen des Rechnungshofs sank sie von 312.823 Mitgliedern im Jahr 2012 auf 191.310 im Jahr 2023 – ein Rückgang von 39 Prozent. Der Organisationsgrad stieg zunächst von 43,6 Prozent im Jahr 2012 auf 48,4 Prozent im Jahr 2017, fiel danach aber wieder ab und lag 2023 bei 42 Prozent.
Der Rückgang lässt sich teilweise mit der sinkenden Zahl landwirtschaftlicher Betriebe und dem fehlenden Generationenwechsel erklären. Allerdings ging die Mitgliedschaft in Erzeugerorganisationen zwischen 2013 und 2020 mit 29 Prozent stärker zurück als die Zahl der Obst- und Gemüsebetriebe insgesamt, die im selben Zeitraum um 14 Prozent sank. Für den Rechnungshof deutet dies darauf hin, dass die Organisationen nicht nur mit strukturellen Veränderungen, sondern auch mit einem Attraktivitätsproblem konfrontiert sind.
Als Gründe werden unter anderem der befürchtete Verlust unternehmerischer Freiheit, mangelndes Vertrauen in kollektive Strukturen, unzureichende Information über die Vorteile einer Mitgliedschaft und hohe Verwaltungsanforderungen genannt. Hinzu kommt die Komplexität der EU-Förderregeln. Gerade kleinere Organisationen stoßen bei der Planung und Abrechnung operationeller Programme an Grenzen.
Kritik an EU- und nationaler Umsetzung
Der Rechnungshof kritisiert, dass die Umsetzung der EU-Politik in den Mitgliedstaaten stark variiert. Unterschiede bestehen bei Anerkennungskriterien, förderfähigen Maßnahmen, Beratung und der praktischen Begleitung durch die Behörden. Während Spanien und Frankreich die Organisationen vergleichsweise eng begleiten und ihre Förderlisten regelmäßig anpassen, sind die Möglichkeiten in anderen Ländern restriktiver.
Diese Unterschiede können zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen führen. Für vergleichbare Maßnahmen gelten je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Fördervoraussetzungen und Erstattungssätze. Der Rechnungshof sieht darin ein Hindernis für grenzüberschreitende Aktivitäten und für die Entwicklung leistungsfähigerer Organisationen.
Kritisch bewertet der Bericht außerdem, dass die EU seit Einführung der Förderregelung im Jahr 1996 kein klares Ziel für den gewünschten Organisationsgrad oder die optimale Größe von Erzeugerorganisationen festgelegt hat. Die bestehenden Indikatoren – Organisationsgrad und Mitgliederzahl – seien zu allgemein, um die Wirkung der Unterstützung zuverlässig zu messen. Zudem könne die Kommission die Qualität der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten nicht vollständig gewährleisten.
Reformbedarf für die nächste GAP
Für die Gemeinsame Agrarpolitik ab 2028 schlägt die Kommission höhere, aber von den Mitgliedstaaten festzulegende Kofinanzierungssätze vor. Der Rechnungshof warnt, dass dies die Unterschiede zwischen den Ländern weiter verstärken könnte, wenn gleiche Ziele und Maßnahmen unterschiedlich stark gefördert werden. Gleichzeitig sollen die seit 2021 geltenden Mindestausgaben für Umwelt- und Forschungsmaßnahmen entfallen.
Der Rechnungshof empfiehlt der Kommission, den Austausch zwischen den nationalen Behörden zu verbessern, die Mitgliedschaft in Erzeugerorganisationen gezielter attraktiver zu machen und einheitlichere Kofinanzierungssätze vorzuschlagen. Für den Handel und die Erzeugerseite steht damit eine zentrale Frage im Raum: Ob die künftige Agrarpolitik lediglich Investitionen unterstützt oder auch dauerhaft tragfähige Strukturen schafft, die dem konzentrierten Einzelhandel als leistungsfähige und verlässliche Marktpartner gegenübertreten können.